Diễn đàn nghiên cứu trao đổi học thuật chuyên ngành luật

[QuangLT]

Một số vấn đề về thẩm quyền xét xử hành chính của TAND (TRẦN THỊ KIM LIỄU)

ĐĂNG TRÊN TẠP CHÍ KHPL SỐ 2 /2004

Một số vấn đề về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân



TRẦN KIM LIỄU

ThS. Giảng viên Khoa Luật Hành chính trường ĐH Luật TP. HCM


Khi nói đến vấn đề thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án (từ đây xin nói tắt là thẩm quyền), có thể xem xét từ nhiều khía cạnh khác nhau: góc độ mục đích, nội dung, tính chất.... Ở đây, chúng tôi xem xét thẩm quyền này dưới góc độ nội dung và tập trung bàn về: thẩm quyền đối với việc thụ lý việc kiện hành chính (tạm gọi là thẩm quyền thụ lý) và thẩm quyền đưa ra phán quyết về Quyết định hành chính và Hành vi hành chính bị kiện (gọi tắt là thẩm quyền phán quyết) của tòa án.

1. Về thẩm quyền thụ lý:

Về lý thuyết, để được coi là có một vụ án hành chính, phải có việc kiện hành chính và việc thụ lý của tòa án. Trong giới hạn bài viết này, chúng tôi không hướng việc nghiên cứu vào các quy trình và kỹ năng tố tụng của hành vi thụ lý, mà chủ yếu phân tích một số vấn đề liên quan đến thẩm quyền của tòa án trong việc thụ lý một vụ án hành chính. Bởi vì việc tòa thụ lý hay từ chối đơn kiện hành chính của một người sẽ có những ảnh hưởng trực tiếp đến quyền công dân của họ.

1.1. Để có thể thụ lý một vụ án hành chính, trước hết tòa án phải xem xét thẩm quyền theo loại việc. Thẩm quyền này đã được quy định trong pháp lệnh số 10/1998/PL- UBTVQH với tên gọi Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sau đây gọi tắt là PL) tại Điều 11 xác định 9 loại việc cụ thể [1]. Nghị quyết 03/HĐTP TANDTC hướng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ngày 18/04/2003 tổng kết thêm 7 loại việc được coi là thuộc Điều 11 khoản 10 PL[2].

Việc mở rộng từng bước thẩm quyền của tòa án như trên chứng tỏ vai trò xét xử hành chính của tòa án đã được nhà nước và xã hội thừa nhận. Tuy nhiên, để tòa án có thể thụ lý và giải quyết được những loại việc đó, không phải vấn đề đơn giản. Bởi lẽ, dù PL đã quy định tương đối chi tiết trong Điều 11 các loại việc tòa hành chính có thẩm quyền xét xử, song thực tế các tòa áp dụng không thống nhất. Cùng loại việc, tòa án này thụ lý nhưng tòa án lại khác từ chối đơn kiện. Nguyên nhân trước tiên là do cách hiểu về những điều, khoản đã quy định không nhất quán. Có thể ví dụ: Điều 11 khoản 2 PL quy định tòa án có thẩm quyền xem xét khiếu kiện về “Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc buộc tháo dỡ công trình, nhà ở, vật kiến trúc kiên cố”. Ngay lập tức cái gọi là “công trình… bị tháo dỡ” được nhiều tòa mặc định chỉ là những công trình xây dựng trái phép. Do đó, nếu 1 công trình bị tháo dỡ, nhưng không phải do xây dựng trái phép mà có khiếu kiện tòa không thụ lý vì lý do không thuộc thẩm quyền theo Điều 11 khoản 2.

Về quyết định tháo dỡ công trình xây dựng có nhiều trường hợp khác nhau: Có thể đó là công trình do xây dựng trái phép, bị xử phạt và buộc tháo dỡ, trường hợp này có thể khởi kiện theo Điều 11 khoản 1: khiếu kiện về quyết định xử phạt vi phạm hành chính (QĐXPVPHC). Vì về nguyên tắc, tháo dỡ là biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt hành chính không áp dụng độc lập mà phải áp dụng kèm theo hình thức phạt chính và ban hành trong cùng quyết định với hình thức phạt chính. Cũng có trường hợp xây dựng trái phép, nhưng vì hết thời hiệu xử phạt, nên không ra quyết định xử phạt mà cơ quan có thẩm quyền chỉ có thể ra quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả[3]. Khi đó, biện pháp tháo dỡ công trình xây dựng trái phép có thể áp dụng độc lập bằng một quyết định hành chính. Nếu muốn kiện, người khởi kiện có thể kiện theo Điều 11 khoản 2.

Vậy đối với công trình, nhà ở, vật kiến trúc kiên cố được xây dựng không trái phép nhưng vẫn bị tháo dỡ vì những lý do từ phía công quyền đưa ra thì đương sự có quyền khởi kiện không? Ví dụ, có căn nhà, ban đầu được nhà nước công nhận là tồn tại hợp pháp, việc sang nhượng căn nhà được cơ quan có thẩm quyền thừa nhận. Nhưng rồi, chính cơ quan đó lại buộc người mua phải tháo dỡ căn nhà vì lý do liên quan đến quyền sử dụng mảnh đất trên đó căn nhà tọa lạc (nhưng cơ quan có thẩm quyền chưa ban hành quyết định thu hồi đất). Trường hợp đó tòa án có thụ lý không hay viện lý do việc kiện không thuộc trường hợp “công trình xây dựng trái phép” để rồi trả lại đơn?[4].

Nghị quyết 03 có đụng chạm đến vấn đề này nhưng tiếc là chỉ mới hướng dẫn về tính chất kỹ thuật của đối tượng bị tháo dỡ - tức là cách xác định thế nào là “công trình, nhà ở, vật kiến trúc kiên cố”, chứ không giải thích về tính chất pháp lý của chúng: Đó là loại công trình xây dựng trái phép hay là cả những công trình không xây trái phép nhưng cơ quan nhà nước vẫn quyết định tháo dỡ? Chúng tôi cho rằng điều này cần được quy định cụ thể hơn.

Tương tự Điều 11 khoản 2, việc xác định thẩm quyền của tòa án để thụ lý đơn kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức theo Điều 11 khoản 4, tòa án cũng “bối rối” trong xử lý. Về phân loại cán bộ, công chức Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi 2003 và 4 Nghị định của Chính phủ (số 114/CP, 115/CP, 116/CP và 117/CP ban hành cùng ngày 10/10/2003) quy định có vẻ như cụ thể, chi tiết hơn trước đây. Tuy nhiên, thực tế thì việc phân loại trong các văn bản này lại phần nào “làm khó” cho tòa án khi xem xét thụ lý đơn kiện của công chức bị thôi việc. Ví dụ, trường hợp của công chức dự bị (theo Nghị định 115/CP). Những người này nếu vi phạm kỷ luật, bị áp dụng hình thức kỷ luật buộc việc (Điều 27 Nghị định 115/CP) thì có thể kiện tại tòa hành chính hay không?

Chiếu theo Nghị định 115/CP thì họ có quyền kiện, vì chương III Nghị định 115/CP quy định công chức dự bị có quyền khiếu nại về quyết định kỷ luật theo Điều 41, 42, 44, 45 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Mà Điều 42 nói về quyền khởi kiện vụ án hành chính. Điều đó có nghĩa là Nghị định 115/CP, Pháp lệnh Cán bộ, công chức thừa nhận cho họ có quyền kiện ra tòa nếu bị buộc thôi việc. Song, nếu theo lý luận hành chính về công chức thì việc kiện hành chính đó có điều không ổn bởi công chức theo đúng khái niệm phải là công dân Việt Nam, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách... và được xếp vào ngạch công chức...[5]. Trong khi đó, công chức dự bị thì chưa phải là công chức vì chưa được xếp vào ngạch. Mà Điều 11 khoản 4 Pháp lệnh 98 chỉ chấp nhận khiếu kiện của người là cán bộ, công chức. Như vậy, hai PL quy định trái nhau. Và khi có sự mâu thuẫn giữa các văn bản, tòa án thực sự không dám chắc có thể thụ lý đơn khởi kiện của công chức dự bị theo khoản 4 Điều 11 hay không?

Có thể thấy, nếu các quy định không rõ ràng, việc hiểu không thống nhất thì áp dụng sẽ không đồng bộ, mỗi nơi làm theo cách hiểu của mình, điều đó ảnh hưởng đến quyền của người khởi kiện và không đảm bảo được mục đích và ý nghĩa của xét xử hành chính.

1.2. Xác định thẩm quyền theo lãnh thổ của tòa án là vấn đề quan trọng thứ hai khi thụ lý một vụ án hành chính.

Việc đương sự có thể kiện ở đâu, tòa cấp nào sẽ thụ lý là vấn đề người khởi kiện có nhiều băn khoăn.

Điều 12 Pháp lệnh quy định thẩm quyền theo cấp tòa án (huyện, tỉnh, tối cao) tương đối cụ thể[6]. Và tưởng chừng quy định cụ thể như vậy thì đã có thể áp dụng dễ dàng! Nhưng, vấn đề lại cách hiểu về thuật ngữ không thống nhất. Tại điểm a khoản 1 quy định thẩm quyền của tòa án cấp huyện đối với: a) Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ và của cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó; và điểm a, điểm b khoản 2 quy định thẩm quyền của tòa án cấp tỉnh đối với: a) Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng lãnh thổ; b) Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan chức năng thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản 2 Điều này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, công chức của các cơ quan chức năng đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng lãnh thổ.

Các quy định này có sử dụng thuật ngữ “trên cùng lãnh thổ”. Có ý kiến cho rằng “cùng lãnh thổ” tức là tòa án thụ lý đơn kiện đóng trụ sở cùng địa bàn với nơi cư trú của những người khởi kiện. Nếu hiểu như vậy thì sẽ có vấn đề là: tại thời điểm nhận quyết định hành chính, người khởi kiện cư trú ở tỉnh A, sau đó một thời gian họ chuyển đến cư trú ở tỉnh B. Vậy, nếu muốn kiện quyết định hành chính đó (vẫn trong thời hiệu khởi kiện) thì có thể kiện tại tòa án tỉnh B hay phải trở về kiện tại tòa tỉnh A? Và nếu nhiều người kiện một quyết định hành chính nhưng lại ở các nơi khác nhau thì sao?

Có quan điểm cho rằng, “cùng lãnh thổ” được hiểu là tòa án và cơ quan ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính đóng trụ sở trên cùng lãnh thổ. Nghĩa là, cơ quan ban hành quyết định hành chính đóng ở địa bàn (tỉnh, huyện) nào thì tòa án nơi đó thụ lý đơn kiện không cần biết người bị áp dụng quyết định hành chính cư trú có trên cùng lãnh thổ hay không. Hiểu theo cách đó thì hệ quả sẽ là: trong trường hợp cơ quan ban hành quyết định đóng tại địa phương này nhưng ban hành quyết định áp dụng cho đối tượng ở địa phương khác (ví dụ quyết định hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ - các cơ quan này đóng trụ sở ở Hà Nội, nhưng áp dụng với đối tượng cư trú hoặc đóng trụ sở ở thành phố Hồ Chí Minh!), thì người khởi kiện chỉ có thể kiện tại tòa án nơi mà cơ quan ban hành quyết định đó đóng trụ sở (trường hợp ví dụ trên thì chỉ được kiện tại tòa án thành phố Hà Nội). Khi khoảng cách địa lý quá xa thì rõ ràng là bất lợi cho người khởi kiện! Nhất là với vụ việc trong đó phần lớn (hoặc thậm chí là tất cả) đối tượng bị áp dụng quyết định lại ở một địa bàn khác với nơi cơ quan ban hành quyết định đóng trụ sở. Trong khi đó, việc di lý án đâu phải lúc nào cũng dễ dàng và đảm bảo xét xử khách quan. Điều nên bàn ở đây là, nếu hiểu khái niệm “trên cùng lãnh thổ” như cách hiểu thứ 2 thì chắc chắn là đã không có việc quy định trong khoản 3 Điều 12 PL về trường hợp Tòa án Tối cao lấy vụ việc lên để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm[7] khiếu kiện về “quyết định hành chính, hành vi hành chính… liên quan đến nhiều tỉnh, phức tạp hoặc trong trường hợp khó xác định được thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh nào”. Bởi vì sẽ chẳng có sự “khó” ấy nếu xác định thẩm quyền thụ lý theo kiểu cơ quan ban hành Quyết định có trụ sở ở đâu thì tòa án nơi đó thụ lý, không phụ thuộc người khởi kiện! Dường như PL đặt vấn đề này là xuất phát từ cách hiểu khái niệm”trên cùng lãnh thổ” tức là tòa có thẩm quyền thụ lý là tòa án nơi mà người khởi kiện cùng cư trú hoặc cùng đóng trụ sở. Cho nên, nếu những người khởi kiện không cùng nơi cư trú thì mới phát sinh cái gọi là “khó xác định thẩm quyền thuộc tòa án tỉnh nào” chứ!

Tuy nhiên, nếu chấp nhận cách hiểu đó thì tòa án cấp Tỉnh sẽ lúng túng trong trường hợp đương sự ở những địa bàn khác nhau cùng kiện một quyết định hành chính khi mà Tòa tối cao đã không còn quyền theo Điều 12 khoản 3 nữa!

Vấn đề này cũng là một trở ngại cho tòa án khi đứng trước câu hỏi: Vụ việc có thuộc thẩm quyền của tòa hay không?

1.3. Việc giải quyết “xung đột” thẩm quyền thụ lý khiếu kiện hành chính mà PL hiện đang quy định còn có điểm chưa thật sự hợp lý. Theo Điều 13 PL, nếu vụ việc liên quan đến nhiều người mà một số người khởi kiện tại tòa án, một số khác khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nhân dân[8]. Điều này được Nghị quyết 03 mục 12 hướng dẫn cụ thể hơn, nhưng chung quy việc quyết định trao quyền giải quyết cho tòa án hoặc cơ quan cấp trên cũng không có sự lý giải rõ ràng.

Về vấn đề này, có ý kiến cho rằng việc xác định thẩm quyền đương nhiên cho tòa án như vậy là không hợp lý vì không phù hợp với nguyên tắc quyền tự định đoạt của các đương sự trong việc khiếu nại cũng như khiếu kiện hành chính. Nếu như, phần lớn những người liên quan trong vụ việc đó cùng quyết định kiện tại tòa án thì việc giao cho tòa án giải quyết khiếu kiện đó là hoàn toàn hợp lý. Nhưng ngược lại, nếu vẫn trao quyền xét xử đó cho tòa án khi mà phần lớn người có liên quan đã quyết định khiếu nại hành chính chứ không kiện ra tòa xem ra lại là bất hợp lý, không tôn trọng quyền lựa chọn của đương sư. Chúng tôi đồng ý với cách lập luận trên và kể cả sáng kiến về cách phân định thẩm quyền dựa theo tỷ lệ giữa khiếu nại và khiếu kiện theo cách mà tác giả đưa ra: Nếu số khiếu nại nhiều hơn thì vụ việc do cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết và ngược lại[9]. Tuy nhiên, theo chúng tôi, cần xem lại cách tính tỷ lệ đơn (khiếu nại và khởi kiện) đối với trường hợp một người gửi đơn tới cả hai nơi (vừa kiện tại tòa, vừa khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên).

Theo ý kiến chúng tôi, nếu dựa vào tiêu chí quyền tự định đoạt của đương sự để xác định thẩm quyền thụ lý thì phải triệt để bám sát tiêu chí đó. Khi nhà nước tôn trọng quyền tự định đoạt của đương sự, tạo điều kiện cho họ được suy nghĩ chín chắn trước khi quyết định kiện hay không kiện (bằng các quy định về thời hiệu khởi kiện), thì ngược lại đương sự phải có nghĩa vụ tôn trọng quyền đó của mình. Nếu họ tùy ý vi phạm quyền này thì quyền lợi của họ sẽ không được bảo vệ. Cho nên, nếu một người vừa khiếu nại hành chính lại vừa khởi kiện ra tòa, thì khi tính tỷ lệ giữa khiếu nại và khiếu kiện, sẽ không tính đơn khởi kiện mà chỉ tính đơn khiếu nại cho người đó. Như vậy mới phù hợp với tinh thần Điều 2 và Điều 30 Pháp lệnh - tức là người khởi kiện phải cam đoan không khiếu nại hành chính lên cấp trên. Do đó, khi họ vi phạm cam kết này thì coi như họ tự tước quyền khởi kiện của mình!

1.4. Tóm lại, xét về thẩm quyền tòa án trong việc thụ lý án hành chính, rõ ràng còn nhiều vấn đề phải bàn. Chúng ta hãy khoan nói đến việc mở rộng thẩm quyền của tòa án theo hướng nào: quy định cho tòa có quyền xét xử tất cả các loại tranh chấp hành chính hay mở rộng từng bước thẩm quyền cho tòa án? Thực tế là, khi công dân tham gia giám sát hoạt động của hành chính bằng con đường khiếu kiện hành chính không phải chỉ vì công quyền mà trước hết là vì chính họ. Do đó, sẽ là sai lầm khi cho rằng có thể thu hút sự tham gia của công dân vào cơ chế giám sát này bằng cách mở rộng thẩm quyền cho tòa án một cách vội vã, không tính toán! Dĩ nhiên là không thể làm theo kiểu “thị trường”- hấp dẫn khách hàng bằng cách tăng số lượng sản phẩm cho phong phú, bắt mắt mà quên đi vấn đề chất lượng. Vì thế, chúng ta cần phải xem xét lại thật kỹ lưỡng những quy định liên quan đến thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án trong các văn bản tố tụng hành chính hiện hành và các văn bản khác liên quan đến lĩnh vực này. Cần sửa đổi và bổ sung sao cho những loại việc hiện đang quy định cho tòa án (số loại việc dù còn rất hạn chế) phải được mọi người có thể hiểu một cách thống nhất. Có vậy, tòa án mới thụ lý và xét xử đúng pháp luật và công dân mới tự tin mà nộp đơn kiện ra tòa!

2. Về thẩm quyền phán quyết của tòa án:

Ở Pháp, khi xét xử vụ án hành chính, Tòa hành chính có quyền kết luận, quyết định với một trong các hình thức sau: Bác bỏ đơn khiếu kiện của đương sự; Hủy quyết định của cơ quan cơ quan hành chính đã gây thiệt hại cho công dân; Buộc cơ quan hành chính đã ra quyết định hành chính sai trái phải bồi thường. Hội đồng nhà nước Pháp (le Conseil d’Etat) không chỉ có quyền kiểm tra tính hợp pháp của quyết định hành chính cá biệt mà còn được trao quyền kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản quy phạm, có quyền hủy bỏ văn bản quy phạm (bị kiện độc lập hoặc văn bản được áp dụng để ban hành văn bản cá biệt).

Luật tố tụng hành chính Trung Quốc, trái lại, không quy định thẩm quyền xét xử của tòa án đối với văn bản quy phạm mà việc xử lý những văn bản quy phạm sai trái được giải quyết bằng con đường hành chính.

Qua ví dụ từ luật của một số nước, cho thấy luật tố tụng hành chính Việt Nam có nhiệm vụ phải xác định rõ thẩm quyền ra phán quyết của tòa án với vụ án hành chính, tức là tòa án phải tuyên bố một cách cụ thể những vấn đề liên quan đến quyết định hành chính và hành vi hành chính bị kiện. Đáng tiếc là, trong PL không có quy định cụ thể nào về vấn đề này. Chương III của PL quy định về phiên tòa sơ thẩm nhưng tuyệt không có một quy định nào nói đến việc tòa sẽ phán quyết thế nào về quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện (hủy bỏ quyết định; bác đơn kiện hay đình chỉ hành vi hành chính?). Nghị quyết 03 đã kịp thời khắc phục hạn chế trên ở mục 16, theo đó:

- Nếu yêu cầu của người khởi kiện không có cơ sở thì tòa tuyên bác đơn kiện ;

+ Đối với quyết định hành chính, tòa có quyền tuyên: Hủy 1 phần hoặc toàn bộ quyết định (bao hàm cả quyết định kỷ luật buộc thôi việc) trái pháp luật, buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền thực hiện công vụ theo đúng quy định của pháp luật; Nếu có thiệt hại phát sinh từ quyết định hành chính thì buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền bồi thường thiệt hại.

+ Đối với hành vi hành chính, tòa có quyền tuyên bố 1 hoặc toàn bộ các hành vi hành chính là trái pháp luật, buộc chủ thể có hành vi đó phải chấm dứt.

Mặc dù Nghị quyết 03 đã lấp được phần nào lỗ hổng to lớn của PL, song Nghị quyết lại hạn chế trong việc chỉ xác định quyền phán quyết của tòa án đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính, cán bộ có thẩm quyền của các cơ quan đó. Như vậy lại là không phù hợp với Điều 12 PL về loại quyết định hành chính và hành vi hành chính là đối tượng xét xử của tòa án (không phải chỉ là quyết định và hành vi của cơ quan hành chính).

Thêm nữa, cũng có ý kiến cho rằng, Nghị quyết mới nói đến quyền Hủy (toàn bộ hoặc một phần) quyết định hành chính sai trái mà không nói việc tòa có quyền Sửa quyết định hay không khi thấy quyết định cần phải sửa và Tòa có thể sửa. Ý kiến này dựa trên lập luận rằng làm như vậy thì quá trình phục hồi quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện sẽ diễn ra nhanh chóng hơn. Chúng tôi cho rằng: tòa án chỉ có quyền phán xét về tính hợp pháp, tính đúng đắn của quyết định hành chính và hành vi hành chính chứ không có quyền làm thay công việc của hành chính. Nghĩa là sau khi xem xét, thấy quyết định đó là trái pháp luật thì tuyên bố: quyết định trái pháp luật! Còn việc xử lý quyết định đó phải thuộc trách nhiệm của hành chính (đương nhiên đặt dưới quyền giám sát của tòa án - vì có bản án của tòa án). Theo chúng tôi, tòa án không có quyền sửa quyết định hành chính (cho dù chính chủ thể ban hành cũng thừa nhận sai lầm trong quyết định đó). Đơn giản vì sửa quyết định hành chính là hoạt động quản lý hành chính thuộc chức năng hành pháp không thuộc chức năng xét xử của tòa án! (ngay cả việc hủy quyết định cũng đã là can thiệp vào công việc của hành chính, song có lẽ vì tính rõ ràng là trái pháp luật của nó và để phục hồi nhanh quyền của người khởi kiện mà trao quyền cho tòa án tuyên hủy).

Ngoài ra, cũng cần quy định cụ thể quyền của Tòa án đối với quyết định hành chính bị kiện được xác định là trái pháp luật, nhưng do áp dụng một văn bản đang có hiệu lực mà văn bản ấy trái với văn bản của cấp trên về cùng một vấn đề. Mặc dù chúng ta đã có nguyên tắc xác định hiệu lực của văn bản, văn bản của cấp trên có hiệu lực pháp lý cao hơn. Nếu người áp dụng biết văn bản của cấp trên và văn bản được chọn để áp dụng mâu thuẫn nhau mà vẫn áp dụng văn bản của cấp dưới thì quyết định phải bị hủy. Nếu không biết là có văn bản của cấp trên quy định khác về vấn đề mình giải quyết thì việc ban hành quyết định rõ ràng là trái pháp luật, thể hiện sự tác trách của người ban hành quyết định, cũng phải hủy quyết định[10]. Cần quy định cụ thể trong PL quyền của tòa án tuyên hủy quyết định hành chính trong trường hợp đó.

Trên đây chỉ là một vài ví dụ về những điểm hạn chế của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính (PLTTGQVAHC) liên quan đến thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân. Mục đích của chúng tôi là, chỉ cần xét dưới góc độ lý thuyết, chưa nói đến kỹ năng nghiệp vụ của tòa án, cũng đủ thấy rằng đã đến lúc phải xem xét lại toàn diện và kịp thời sửa lại toàn bộ PLTTGQVAHC. Trong đó, một trong những nội dung quan trọng hàng đầu là quy định lại một cách rõ ràng, chính xác, thống nhất vấn đề thẩm quyền của tòa án. Cần sửa đổi văn bản này song song với việc rà soát một số văn bản tố tụng hành chính và văn bản có liên quan khác để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong quá trình sửa đổi Pháp lệnh, cũng nên tính đến “đỡ đầu” cho một số quan hệ có “nguy cơ bị bỏ rơi”- chẳng hạn loại khiếu kiện về danh sách cử tri và hộ tịch là loại quan hệ mà quá trình dự thảo Bộ luật tố tụng dân sự đã nhiều ý kiến thống nhất không nên quy định việc giải quyết loại việc này theo thủ tục tố tụng dân sự như trước đây mà nên chuyển cho tòa hành chính giải quyết. Đó là giải pháp hoàn toàn hợp lý vì bản chất những quyền đó là quyền hành chính của công dân và ở nhiều nước trên thế giới loại việc này từ lâu được quy định là khiếu kiện hành chính và do tòa hành chính giải quyết [11].

Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án sẽ góp phần khuyến khích mọi người tham gia tích cực vào cơ chế pháp lý này, qua đó góp phần chấn chỉnh lại hoạt động hành chính theo hướng ngày càng hoàn thiện hơn, hiệu quả hơn, bảo vệ ngày càng tốt hơn các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân!

----------------------------
1 Xem thêm Điều 11, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 21/05/1996.

2 Xem thêm Nghị quyết 03/HĐTP-TANDTC hướng dẫn thi hành một số điều pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, ngày 18 tháng 04 năm 2003.

3 Xem Điều 10 Pháp lệnh xử lývi phạm hành chính 2002.

4 Xem Tình huống hành chính và các giải pháp, TS. Bùi Đức Kháng, NXB Chính trị quốc gia TP. HCM,2000, tình huống 66.

5 Xem khái niệm công chức Điều 1 Pháp lệnh cán bộ, công chức.

6 Xem Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính ngày 25/12/1998.

7 Thẩm quyền này không còn được áp dụng từ khi Luật tổ chức tòa án sửa đổi (2002) và tòa án thực hiện cơ chế hai cấp xét xử.

8 Xem Điều 13 Pháp lệnh.

9 Xem Vũ Thư, Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu xuất hoạt động của Tòa Hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính - Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 8/ 2003.

10 Tổng kết công tác xét xử 2001 có đề cập vấn đề này.

11 Xem Tìm hiểu xét xử hành chính ở một số nước và lãnh thổ, Sđd, tr. 13.